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浅谈农村金融扶贫之小额信贷中存在的问题及原因分析

www.21jrr.com发布时间:2009-08-18 23:27文章来源:中国论文下载中心投稿给我们

    论文关键词]农村金融小额信贷 扶贫

      [论文摘要]为解决我国落后地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷,我国自20世纪90年代初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式。由于小额信贷成功解决了长期以来扶贫资金使用中的“三低”(即资金到户率低、资金回收率低、项目成功率低)问题,提高了资金的扶贫效益和经济效益,这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。 
       
       
      一、小额信贷外部环境的问题及原因 
      (一)市场经济体制问题 
      市场经济是小额信贷运作机制的载体,只有在市场经济条件下,扶贫资金的筹集、运用和管理才有可能摆脱政府过多的行政干预,建立起缓解贫困的目标体系;也只有在市场经济条件下,农业生产要素市场与产品市场才可能打破部门垄断,农户的经营行为才有可能完全独立自主,才有可能获得除去资金以外,更多相应资源的能力;此外,也只有通过市场机制,小额信贷机构本身才能实现优胜劣汰,可持续发展。 
      我国尚未建立完整的市场经济体制,贫困地区的市场机制发育更为缓慢,在这种情况下,小额信贷的缓贫效果必定大打折扣。如贷款到达农户手中后,在其它生产要素当地欠缺的情况下,如何获得这些生产要素就是一个大问题。目前市场化改革的不配套,已严重影响了农民收入的增加。造成这种状况的原因包括过去片面采取“西化”发展战略造成城乡“二元结构”,以及既得利益部门的抵制等。 
      其次,我国小额信贷溶入市场经济的程度不深,国外的小额信贷完全依靠市场来建立和发展,而我国的小额信贷则很少采用市场法则。这种状况一方面由于客观因素制约,如贫困地区市场化程度低,中央政府对金融行业一向严加管制。另一方面也与我们思想和操作上的不足有关。小额信贷本身就应该被理解为一种市场经济行为,一个向贫困人口提供市场帮助的机制,一个向市场化程度低的贫困地区灌输市场意识的通道。 
      (二)政府对小额信贷的政策 
      政府对于缓解贫困的政治承诺以及各种缓贫计划的干预与介入程度,都会不同程度地增强或弱化小额信贷的缓贫效果。纵观我国政府对小额信贷的参与,更像是政府行为,而不是市场行为。 
      1.政府行为对小额信贷最大的负面影响就是债务豁免的直接干预。这些出于良好愿望来帮助农民的贷款减免极大地破坏了农村的信用,使贫困目标群体对信贷产成了豁免预期,严重影响小额信贷款项的到期回收率。长此以往将导致整个社会的信用环境,尤其是贫困地区的社会信用环境恶化,这将更不利于小额信贷的发展。 
      2.强大的政治组织力量导致强迫命令。 
      3.政府还有很多其它的职能,尤其是地方政府,它不可能一直对小额信贷保持同样的关注,所以在运行环境没有得到规范的条件下,政府对小额信贷的时冷时热,对小额信贷的长期发展也是很不利的。 
      4.政府官员一般不具备从事小额信贷的专业素质和企业家精神,尤其是在目前这些政府的小额信贷管理组织都具有一定临时性的情况下,更不可能要求他们对小额信贷有很大的积极性了。 
      5.因为我们很多扶贫贷款所采取的低息政策,某些政府官员还有可能利用小额信贷以权谋私。 
      (三)法律法规的问题 
      目前,尽管所有非政府组织专业性小额信贷机构都在当地民政部门登记,有些甚至获得了中国人民银行有关部门同意开展小额信贷扶贫试验的批件,但所有这些小额信贷机构都不是严格意义上的金融机构,也不具备一般经济实体所具有的融资玩股票怎么开户。这种状况不仅使非政府小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金,而且也不能从正规金融机构进行融资,来扩大自己的业务规模。民间机构的定位也使得非政府组织专业性小额信贷机构之间的业务合作受到严重束缚。 
      二、额信贷内部机制的问题及原因 
      (一)机构的组织和管理体制 
      1.非政府组织小额信贷试验项目 
      长期发展的合法性问题还没有解决。由于中国特殊的体制问题,许多小额信贷机构依赖于政府组织建立起来,缺乏职能上的独立性,管理人员不能专职化和专业化,表现出明显的机构缺位。 
      2.政府主导型项目 
      严格地说,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而将其称为扶贫项目可能更合适。从这类项目的体制多变和不适应发展的形式、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,也说明其不具备持续性发展的目标。政府部门与农业银行业务部门之间存在“两张皮”现象,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。 
      3.正规金融机构农信社开展的农户小额信贷活动 
      目前农信社开展的农户小额信用贷款和联保贷款主要是在各级政府和中央银行的强力推动和支持下开展的,农信社本身并没有多大积极性。农信社不情愿的理由很简单,除去央行的补贴,小额贷款的成本很高,在利率不能同等幅度提高的情况下,农信社肯定要亏本。而央行的大规模的补贴能持续多久也值得考虑。 
      (二)资金来源问题 
      对于非政府小额信贷项目来说,由于小额信贷机构不能取得合法的金融机构的地位,资金在来源上就受到严格的限制。小额信贷机构不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务,也不能从银行获得商业性贷款用于小额信贷。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款,然而,只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展出可持续的小额信贷机构。 
      政府主导型的小额信贷资金主要来源于政府的扶贫信贷资金。这部分资金是农行管理的,而农行要先自筹资金,再由财政贴息。为完成国家下达的任务,如在本地无法通过吸储解决,下级农行要向上级农行拆借。因为贫困地区的贫困县吸储量很小,常规贷款尚嫌不足,所以扶贫贴息贷款需要拆借,而拆借款要付3.75‰的月息,可是发放给农户的利率则为年息3%,农行的借贷利率倒挂。再加上运作小额信贷的高成本,农行发得越多,亏得越大。所以这种资金运行方式的可持续性也是可以打上个大问号的。 
      (三)低利率的问题 
      我国地方政府主导的小额信贷大多实行低于商业银行利率。如陕西、广西等省区由政府出钱资助的小额信贷,年利率为2.88%[3]。作为地方政府,主要是依据我国中央政府确定并执行的扶贫开发贴息贷款的利率。这样做一方面可以不违反金融纪律;另一方面也为了体现扶贫的原则,减轻贫困贷款者的利息负担。但事与愿违,低利率存在难以克服的矛盾:
    1.低利率不能补偿小额信贷的操作成本。 
      国家严格管制的利率政策使得小额信贷机构没有根据每笔贷款的实际情况制定贷款利率的权限,就如同在市场上购物,销售者没有根据市场产品供求情况进行定价的权利一样。如果把小额信贷机构作为一个理性经纪人来看待,他不会长久地经营亏本的生意,在无利可图或预期亏损没有可能扭转的情况下,他自然而然的会选择退出这个市场。 
      2.低利率往往导致高违约率。 
      在低利率的情况下,借贷者和放贷者都认为小额信贷是一种“白送”的礼品,可以不按期归还甚至根本不必归还,或者说可以赖帐,从而造成低还贷率。 
      3.低利率往往使贷款难以到达真正的贫困者手里。 
      因为利率低,借贷者有利可图,一些手中握有权势的人便积极钻营,设法将贷款转移给他人,从中渔利。结果国家的优惠政策,被贫困地区强势的“先富裕起来的”人群所霸占,真正的贫困者反倒难以沾边。 
      4.低利率使借款者难以产生精心经营的压力与动力 
      这是因为,较低的利率将给借款者一个错觉,即小额信贷是一种很不严肃的商业交易,既然压力不大,就容易产生松懈情绪,认为用好用坏无所谓,经营上马马虎虎,有收入就还钱,没收入就欠着,说不定拖一拖也像以前的扶贫贴息贷款一样可以不还了呢。借钱态度如此,更不会在选择经营项目上慎之又慎了。
      (四)管理水平与人员素质问题 
      从我国开展小额信贷业务的各类机构来看,都存在项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。农信社是目前开展农户小额信贷业务的主体,与其他商业性金融机构比较,农信社无论是自身的硬件设施,还是员工素质和管理水平都处于相对较低的层次上。面对金融市场化进程,识别与防范金融风险、创新金融产品满足金融需求的能力明显不足。从实践中来看,其管理成本也相对偏高。非政府组织小额信贷在内部管理上,缺乏完善的内部监控和信息管理系统。信贷质量管理能力弱,信贷质量比较差,表现为风险贷款率和拖欠率比较高。 
      (五)小额信贷监测与风险控制 
      目前,我国农业银行和农村信用社等正规金融机构的监督管理体制尚不完善,中央银行没有制定任何专门针对小额信贷机构的监督管理制度,而小额信贷机构内部的监督管理制度和信息系统由于缺乏专业人才和长远目标,也没有很好地建立起来,资金安全当然也就得不到有力的保障。具体表现如下: 
      1.大部分小额信贷机构内部管理体系不完善,或者没有设立决策机构(理事会、董事会或会员代表大会)和监察机构;已设立的不少流于形式,不能正常发挥作用[4]。 
      2.小额信贷项目的管理缺乏严格的责任制。在中国的小额信贷扶贫中,有相当一部分是由地方政府基层机构提出项目并组织实施。而这些政府机构并不承担贷款使用所带来的风险,从而就容易造成由地方政府提出的小额信贷扶贫项目带有强烈的行政色彩或者个人主观意志,甚至成为地方行政官员树立个人形象的工具。 
      3.小额贷款的使用缺乏有效的约束机制。一方面,小额贷款的额度虽小,但面向的是千家万户,发放和管理中的工作量十分巨大。无论农行,还是还是非政府组织及其它小额信贷机构,在机构网点上都难以满足小额信贷管理的需要。甚至乡村机构最多的农信社,也感到管理力量不足。另一方面,相当一部分贫困农户对利用小额贷款发展生产增加收入,缺乏信心和途径,甚至错误地将小额信贷款视同无偿扶贫救济款,因此容易出现小额贷款使用不当、挪作他用等情况。主客体两方面的原因直接导致了在小额贷款使用过程中缺乏有效的约束机制,妨碍了小额信贷扶贫效用的发挥。 
      4.小额信贷的回收缺乏可靠的保障机制。中国的小额信贷大部分借鉴孟加拉乡村银行模式,贷款无需抵押,因此贷款能否按时收回,很大程度上依赖于承贷农户的现金流状况以及个人信用 
      5.小额信贷的运作缺少有效的补偿机制。小额贷款在运作中出现一定程度的损失是必然的。正常的商业贷款,主要是商业银行在利息收入中提取一定比例的呆帐准备金来弥补这部分损失。但正如前文所分析的,我国的小额信贷利率往往低于正常商业贷款的利率,而小额信贷的运作成本又比一般商业贷款要高得多。况且,众所周知,在自然条件恶劣的那些地区,坏帐损失还要更高,小额信贷机构要以低利率对应高呆帐比例,难以建立有效的贷款损失补偿机制。当然,我们可以说还有捐赠和政府补贴,但对这种方式的依赖性越高,小额信贷的自我发展就越受限制。何况,贫困地区的政府又拿得出多少钱来补贴呢? 
       
      参考文献 
      [1]艾路明.小额贷款与缓解贫困[M].第一版.北京:科学经济出版社,2000 
      [2]刘文璞.非政府组织小额信贷的可持续发展[A].刘文璞.中国小额信贷十年[C].北京:社会科学文化出版社,2005 
      [3]社科院小额信贷管理体制课题组.关于改进和完善政府实施小额信贷扶贫管理体制的研究报告[J].当代中国史研究,2001,8(5) 
      [4]汪三贵.中国小额信贷可持续发展的障碍和前景[J].农业经济问题,2000,(12) 
      [5]周忠明.小额信贷的风险控制[A].刘文璞.中国小额信贷十年[C].北京:社会科学文化出版社,2005

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